СТВОРЮЄМО ЦІННІСТЬ

Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні

Негода В’ячеслав Андронович

Заступник міністра розвитку громад та територій України

Децентралізацію в Україні впроваджують відчайдухи і романтики, які не знають слова «неможливо». Є лише ціль — зробити українські громади успішними, комфортними для життя та інвестицій. Адже з кожної, навіть найменшої громади, складається велика Україна.
Децентралізація дала потужний поштовх до якісних змін в громадах. Багато вже зроблено, ще більше — попереду. Досягнення дають сил і наснаги рухатися чітким планом втілення реформи, не зупиняючись перед перепонами. Тим більше, що Україна і децентралізація мають потужну підтримку як українського суспільства, так і багатьох країн світу та Європейського Союзу зокрема. Це шанс нашої країни вирватися з «ходіння по колу» і далі рухатися лише вперед і вгору.
Радіємо, що тридцяту річницю незалежності України зустрічаємо не з пустими руками, а конкретними результатами, до яких довго йшли. І саме громади зараз наповнюють суттю незалежність, саме громади зміцнюють українську державність.



«Європарламент вітає досягнення України у проведенні реформи децентралізації та розширенні можливостей місцевої влади, що є однією з найуспішніших реформ на сьогодні (…) закликає Європейську Комісію уважно вивчити успішні практики децентралізації в Україні та розглянути їх практичне впровадження в інших державах…»
З доповіді Європейського Парламенту щодо імплементації Україною Угоди про асоціацію з Європейським Союзом
11 лютого 2021 р.
До дня схвалення доповіді Європейського Парламенту пройде 7 надскладних років, років важкої праці команди реформаторів і великої української громади, які, не дивлячись на всі перепони, наполегливо йшли до мети — побудувати сильну, успішну незалежну Українську державу.
Тридцать років відновленню української державності — тридцять щаблів підйому і досвіду України над працею «вміння здобувати те, про що мріємо». На перший погляд, мрії України не були якимись особливими, винятковими. Бути собою, гідно жити, в мирі і злагоді, берегти історію і дбати про майбутнє, розвиватися, реалізувати свій потенціал — що в цьому особливого? Звичайні потреби кожної людини, задовольнити які на пострадянському просторі виявилося непростим завданням. Бо вже якщо й робити щось для людини, то спершу треба запитати безпосередньо в неї про те, що їй потрібно і яке її бачення необхідних рішень. Успадкована надмірна централізація влади, яка з кожним роком тільки поглиблювалася, не мала нічого спільного з тим, щоб реально створювати умови для задоволення потреб кожної людини в Україні. Іншими словами, між людиною і владою була величезна відстань. І це був один з найголовніших викликів перед українською державністю. Адже найцінніше для кожної держави — це люди. А для людей важливо бути здоровими і щасливими, жити в комфортному і безпечному середовищі, мати належні умови, щоб дбати про своє здоров’я, освіту, всебічний розвиток і самореалізацію.
Питання наближення влади до людини було поставлене на порядок денний з перших років незалежності. У 1997 р. Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування — документ, який має істотне значення для побудови справжнього, дієвого місцевого самоврядування — влади, яка найближче до людей і одночасно найбільш спроможної вирішувати питання повсякденних потреб людини. Щоправда, від факту ратифікації Хартії до конкретних дій пройде ще якийсь час. Адже документ було ратифіковано вже після того, як незалежна Україна прийняла Конституцію Украї­ни, на основі якої й будувалася вся законодавча база з урегулювання всіх сфер життя в державі. Також, ще за кілька місяців до ратифікації було ­прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
І хоча де-юре в Україні діяв інститут місцевого самоврядування, саме Основний Закон надав йому конституційного статусу, де-факто воно мало вузькі повноваження (більшість послуг жителі на території сільських, селищних рад, отримували в районі) та вкрай мізерні фінансові ресурси, яких, як правило, вистачало тільки на заробітну плату апарату органу місцевого самоврядування. Розвиток місцевого самоврядування здійснювався лише на рівні територіальних громад міст обласного значення. В селах, селищах, невеликих містах управління освітою, охороною здоров’я, соціальною сферою, земельними ресурсами за межами населених пунктів, культурою, управління у сфері будівництва — все було централізовано на рівні обласних і районних державних адміністрацій. Це призвело до того, що багато населених пунктів почали поступово занепадати.


Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади

Децентралізація владних повноважень

Всі ці проблеми в 2014 р. чітко констатовані в базовому документі — Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, в якій Кабінет Міністрів України запропонував шляхи і способи їх розв’язання та поставив перед собою ключові завдання реформи. В центрі уваги реформи — Людина. Це означає, що кожен її крок виходив з конкретних потреб людини. Сотні і сотні зустрічей з представниками місцевого самоврядування та громадами, які вони представляли, спільні наради, конференції, форуми, які проводилися, починаючи з 2014 р., були присвячені саме вивченню цих потреб та виробленню спільних рішень — проєктів законів та підзаконних актів.
Відповідальним за впровадження реформи було визначено Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, яке з часом трансформувалося у Міністерство розвитку громад та територій України.


Формування спроможних громад

Уряд виходив з того, що для розвитку територій, місцеве самоврядування повинно мати широке коло повноважень, достатньо ресурсів для їх виконання та бути відповідальним за ефективність прийнятих рішень. Це три важливі складові спроможності місцевого самоврядування забезпечити на територіях якісні і доступні послуги — освітні, медичні, соціальні, адміністративні, послуги благоустрою та інші. Їх наявність в конкретній громаді говорить потенційному інвестору про те, що працівники його майбутнього підприємства на цій території матимуть можливість стежити за своїм здоров’ям, їх діти відвідуватимуть дитячі садки і школи, де надають хорошу базову освіту, вони не витрачатимуть час на тривалі черги за довідками чи дозвільними документами і місцева влада, яка здатна подбати про своїх людей, так само дбатиме про економічний розвиток території і створюватиме сприятливі інвестиційні умови.
Громади в Україні були надто подрібненими, і не мали достатньо внутрішнього людського і матеріального ресурсів, щоб справлятися з переданими на їх рівень повноваженнями. В Концепції констатували, що на період початку реформи, в Україні налічувалося близько 12 тисяч територіальних громад. У більшості з них чисельність жителів складала від 500 до 3 тисяч осіб, у багатьох з них не було виконавчих органів відповідних сільських рад, бюджетних установ, комунальних підприємств…
Тому Уряд, в рамках реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, розпочав з об’єднання територіальних громад, що дозволяло наростити їх ресурси. Важливо, що починаючи з 2015 р. і до завершення цього етапу реформи — 2020 р., об’єднання громад відбувалося за принципом добровільності. Цим інструментом скористалися майже 5000 місцевих рад, які, об’єднавшись, сформували понад тисячу громад. Більшість з них перейшли на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Для громад це означало можливість самотужки формувати та виконувати свої бюджети, приймати рішення щодо першочерговості будівництва чи відновлення тих чи інших об’єктів, закуповувати комунальну техніку для прибирання територій та підтримки належного стану місцевих доріг, відкривати центри надання адміністративних послуг і центри безпеки, втілювати різноманітні проєкти розвитку.




Водночас, на 2020 р. в Україні залишалося понад 6000 місцевих рад, які не скористалися можливістю самостійно вирішити долю свого подальшого розвитку. Відповідно, жителі цих територій залишалися жити в старих умовах управління, при яких всі послуги — в районному центрі, і питання розвитку їх населених пунктів також вирішували районні чиновники.
Завдання ж реформи — запровадити повсюдність ефективного місцевого самоврядування, скрізь створити однаково сприятливі умови для роз­витку. З огляду на те, що, відповідно до Конституції України, в 2020 р. мали відбутися чергові місцеві вибори, а також те, що реформа не може тривати безкінечно, держава завершила процес формування громад, визначивши урядовими рішеннями їх центри, затвердивши їх території. Цим рішенням передували сотні консультацій з представниками громад, областей, асоціацій органів місцевого самоврядування, народними депутатами, експертами. Таким чином було завершено формування нового адміністративно-територіального устрою базового рівня. На карті України з’явилося 1470 територіальних громад: 410 міських, 433 селищних та 627 сільських.

Формування ефективних районів

Районний поділ в Україні також не відповідав сучасним потребам. Частина старих районів (до липня 2020 р. в Україні налічувалося 490 районів) були сформовані ще в першій половині минулого століття, наприклад Фастівський район було утворено в 1923 р., частина — в 1960-х рр. Тоді був інший державний устрій з іншими вимогами. То ж забезпечити ефективне державне управління територіями, які колись поділили в УРСР під партноменклатуру було неможливо. Наприклад, в старих районах юрисдикція системи територіальних органів центральних органів виконавчої влади (Національної поліції, Державної фіскальної служби, Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування, Державної служби гео­дезії, картографії та кадастру, Державного агентства водних ресурсів України) була нерівномірною та нелогічною. В багатьох випадках людям доводилося їхати в одне місто до Державної фіскальної служби, в інше — до Пенсійного фонду і ще в інше — до Нацполіції.




Чи можна було залишати все як є і нічого не змінювати?
Попри очевидність необхідності змін, питання формування нових, ефективних районів було не менш складним і дискусійним в суспільстві, ніж об’єднання громад. Потрібно було знайти компроміс між усіма учасниками реформи. Тим більше, пік цих дискусій припав саме на період жорсткого карантину, який ввели в країні через пандемію коронавірусу. Зустрічі, перемовини, експертні обговорення відбувалися онлайн і це ускладнювало роботу. Зрештою все склалося. Невдовзі, слідом за урядовими рішеннями щодо визначення центрів громад та затвердження їх територій, наступний крок зробила Верховна Рада України — ліквідувала 490 старих районів та натомість створила 136 нових.
У жовтні 2020 р. місцеві вибори в Україні відбулися на новій територіальній основі громад і районів. Це стало завершенням важливої складової реформи місцевого самоврядування. Попереду — робота над становленням громад, наповненням їх змістом.


Фінансова децентралізація

Поряд з процесом добровільного об’єднання громад, держава впроваджувала фінансову де­централізацію.
Наприкінці 2014 р., за поданням Кабінету Міністрів України, Верховна Рада України прийняла зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України. Зміни забезпечили передачу органам місцевого самоврядування додаткових бюджетних повноважень і закріпили джерела доходів для їх реалізації.
Перші об’єднані громади (на початок 2016 р. таких було 159) отримали повну бюджетну самостійність у наповненні своїх бюджетів та їх використанні. Зросла кількість джерел формування дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок передачі окремих доходів з державного бюджету, запроваджено деякі нові місцеві податки. Систему тотального збалансування усіх місцевих бюджетів замінено системою горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій залежно від рівня надходжень на одного жителя. При цьому, вирівнювання здійснюється лише по одному податку — податку на доходи фізичних осіб, решта платежів залишилися в повному розпорядженні місцевих органів влади. Держава впровадила фіскальну незалежність органів місцевого самоврядування щодо місцевих податків та зборів, зокрема шляхом надання права самостійного визначення ставок податків та встановлення пільг з їх сплати.




Також було запроваджено нові субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам — освітню та медичну. Їх громади спрямовували на делеговані державою повноваження в галузях освіти та охорони здоров’я.
Результат таких кроків не забарився. За результатами 2016 р., місцеві бюджети спроможних громад зросли в три-сім разів. Якщо на старті реформи місцевого самоврядування, у 2014 р., власні доходи загального фонду місцевих бюджетів складали 68,6 млрд грн, то в 2016 р., коли почали діяти норми фінансової децентралізації, цей показник склав 146,6 млрд грн, у 2017 р. — 173,5 млрд грн, у 2018 р. — 234,1 млрд грн, в 2019 р. — 275,2 млрд грн, а в 2020 р. — 190,1 млрд грн.
Проте, просто цифри фінансів мало про що говорять. Більш красномовними є результати громад, досягнені ними завдяки зростанню надходжень до місцевих бюджетів. На місцях закипіли будівельні роботи. За роки реформи відновлено та побудовано тисячі об’єктів соціальної інфраструктури: школи, дитячі садочки, інклюзивні центри, амбулаторії, фельдшерсько-акушерські пункти, заклади культури, дитячі та спортивні майданчики, скейт­парки, футбольні поля і цілі спортивні комплекси. Громади почали відновлювати місцеві дороги, запускати маршрути громадського транспорту, закуповувати шкільні автобуси, комунальний та спеціалізований медичний транспорт та транспорт для людей з інвалідністю; відкривати поліцейські станції і центри безпеки. Якісні перетворення почалися і в сферах благоустрою, поводження з твердими побутовими відходами, водозабезпечення та водовідведення: громади отримали можливість зробити свої вулиці освітленими в темну пору доби і безпечними, оснастити їх цілодобовим відеоспостереженням, оновити мережі, покращити їх обслуговування, впроваджувати централізований збір сміття. Іншими словами, громади вперше за всі роки незалежності отримали можливості вирішити проблеми, які накопичувалися роками.




Абсолютно новим завданням для громад стало забезпечення їх мешканців адміністративними послугами. Тут їм довелося починати все з чистого аркуша: пошук приміщень, які б підходили для розміщення в них центрів надання адміністративних послуг або будівництво нових; навчання кадрів, облаштування ЦНАПів технікою, програмним забезпеченням, розробка та впровадження мережі віддалених робочих місць таких центрів.
Значну допомогу громадам у створенні центрів надання адміністративних послуг надають держава і міжнародні програми технічної допомоги. В громадах вже діє більше п’яти сотень ЦНАП, кожен з яких, в залежності від можливостей і потреб, надає від кількох десятків до кількох сотень адміністративних послуг. Реформа ставить завдання створити такі центри в кожній територіальній громаді.
Справедливо буде зазначити, що найбільший прогрес у розвитку громад спостерігається там, де місцева влада веде тісну комунікацію з населенням, де спільно працюють над стратегіями розвитку і проєктами, де постійно удосконалюються і підвищують управлінський рівень, де вміють знаходити баланс між фінансовим забезпеченням і пріоритетами громади.


Реформа триває

Наступний етап реформи передбачає розбудову системи місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі. Це великий комплекс нових завдань: методична допомога новим громадам у їх становленні та зміцненні спроможності; прийняття важливих законів про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, про порядок вирішення питань